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解读分布式光伏政策
日期:2016-10-21   [复制链接]
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太阳能光伏发电的不断应用和发展对推动能源生产和消费革命具有重大意义。分布式发电系统自用电量≠即发即用电量,自用有余上网的电量≠上网的电量,及全额上网电量“按照当地光伏电站上网标杆电价收购”中的国家补贴是差额还是固定的0.42元等,居民光伏为上述问题和相应政策准确适用的研究提供了实践。目的是通过家庭屋顶光伏发电全额上网现状的研究,探讨光伏发电在居民生活中大规模应用时准确理解政策的思路,坚持政府引导、市场主导的原则,做到依政策引领获得居民光伏发电应有的收益,达到加快推动浙江百万家庭屋顶光伏工程建设的最佳效果。

前言

武义县桐琴镇是首批浙江省新能源示范城镇,每户建设3.66KWh,投资总额2.7万元。其中新能源示范城镇投资补贴9000元/户由家庭屋顶业主享受,1.8万元由业主向银行小额贷款,施工建设企业担保,光伏电站的产权属屋顶的产权人。建成后该电站由施工建设企业租赁经营十年,租金一是业主每年可免费用电1000度/年,二是贷款本息全部由施工建设企业还清,超过租金的发电收益归电站承租人。

业主没拿1分钱,就有了电站的产权和承租人,不仅近期即可享受免费用电1000度/年,在根本不用担心运维成本和电站寿命、又不需自还本息的情况下,满十年后可获全部收益;而且租赁满两年后,业主认为自营比出租更有利时,合同约定业主有权单方终止电站出租、改为自己经营。通过让居民渐进性的了解普及光伏发电的知识和运维技术,让示范效果最大化是武义县桐琴示范城镇建设的创新亮点。

依据国能新能[2014]406号的政策,武义桐琴示范项目的发电并网模式自然选择了“全额上网”。因按浙江光伏电站上网标杆电价的收购价是1元,且本地“即发即用”或居民用峰电价格只0.568元/度,而收购价1元-补贴0.42元=0.58元/度,高于即发即用。但至今电网一直把“全额上网”的电量作为“余电上网”0.4153元/度的电价来结算,而且余电上网的电价2016年1月1日的前后就已下降了3分钱/度,继续下降的预期强烈,由此不仅让业主对长期发电的稳定收益丧失信心,更让已承租十年的企业对发电收益能否支撑按时还贷忧心忡忡,进而事关示范的成败。

浙政办发〔2016〕109号明确:“支持家庭自主选择全额上网或自发自用余额上网的并网模式,做好并网服务相关工作,及时发放光伏发电附加电价补贴”;发改价格[2015]3044号对分布式光伏规定:“全额上网”项目的发电量由电网企业按照当地光伏电站上网标杆电价收购,自2016年1月1日起执行。但已是10月还不知什么时候能兑现?到底是收购电价还是国家补贴未到位?至今没有一个准确的权威说法!严重影响了浙江省武义县桐琴新能源示范城镇建设的示范创新工作。

一、对现有政策没有深入研究、准确理解是不能兑现的主要原因。

㈠、混淆了运营模式与电价依据的本质区别。

1、把自发自用与即发即用混淆等同是主要原因。显然即发即用是自发自用的一部分,不然运营模式中的自发自用就应该改成即发即用。

当前分布式光伏发电运营模式有两种商业模式:①自投自用运营商业模式:自发自用→余电上网→就近消纳→电网调节,自用有余上网的电量=全部发电量-自用的电量。按理自投自用应是分布式发电的主流,但目前不仅极少,而且尚有很多类似又不同于能源管理的传统认识有待实践。②能源管理运营商业模式:即发即用→余电上网→就近消纳→电网调节,余电上网电量=全部发电量-即发即用电量。能源管理的商业模式没有自用的电量,即发即用的光伏发电量实质不过是除可以直接优惠售电外,还可以参照自用电量享受免收随电价征收的各类基金和附加等政策,因此自用电量包含但不等于即发即用的电量。

2、超过即发即用的电量先上网、再买回来自用,不影响自用和自用有余上网电量的计量。一是分布式光伏发电系统在并网发、用电的情况下,对电的用、发变化具有瞬时性,无法区分消费的是火电、水电、光电或是否属自家发的电,所以可把系统的发、用电数量区分为:分布式光伏发电系统发电量=自用电量+自用有余上网的电量。二是不同的电都是一次性消费和计量单位相同的产品,不影响合分的计算。而且这种区分更贴近生活,因为居民想投资光伏时,首先会告诉你“我的用电量是多少”!然后向你咨询“我做多大的光伏发电够自用”?

3、运营模式会随销售方式的变化而改变,但分布式发电按自用和自用有余上网电量结算的依据不能变。能源管理模式从销售征税环节看就相当于是发电厂的直销,所以一旦变更为全额上网,没有了即发即用,仅从销售模式看实际上就从分布式发电变成了光伏电站。但自投自用模式下选择或变更为全额上网后,业主仍然既是电的销售方、又是电的消费方,离不开电网的调节,所以全额上网在自投自用的情况下,分布式发电运营模式也不可能变成光伏电站来运行。

因而国能新能[2013]433号对运营模式和发改价格〔2013〕1638号对光伏电价的规定即联系又区别。即分布式光伏发电系统自用电量=自发自用≠即发即用电量,也就是自用的电量>即发即用电量;自用有余上网的电量=余电上网≠除即发即用外上网全部电量,也就是自用有余上网的电量<上网全部电量。

㈡、有无阶梯电价不适用范围是两种商业模式的根本区别。

能源管理不存在对上网电量既是销售(卖)又是消费(买)的电量。销售即发即用电量是一道价,因而不是≥二级的阶梯电价,销售即发即用之外的电量与发电厂先售给电网、再由电网售给消费者的阶梯电价相同,因此在能源管理模式下的分布式光伏发电与光伏电站的区别,仅仅是即发即用的电量可直接“就近消纳”直销,没有既是卖方又是买方的重叠电量,仍适用增值税一环扣一环的征税方法,因此不受阶梯电价的影响;但自投自用时,自用的发电量就会发生销售(卖)与消费(买)的电量重叠,电量重叠的结果必然造成与重叠价值对应税额的重叠,按现行征收办法对重叠的税额就会发生重复征税。既自用的电量无法适用像电网从发电厂按标杆电价收购、再加价卖给消费者一样的阶梯电价,所以国发[2013]24号和浙政发[2013]49号都有“自发自用发电量不计入阶梯电价适用范围”的明确规定。

因此对自投自用全额上网的商业模式来说,分布式系统的发电量=自用的电量+自用有余上网电量的结算依据并未发生本质性的变化,即“自发自用、全额上网(仍需分自用+自用有余上网电量)、就近消纳、电网调节”。

㈢、重复征税掣肘自投自用模式的发展。

电不能存放,是不能即发即用就只有在电网内让任何发、用者先上网先用的特殊产品;电一次性消费就不复存在的特性,决定了各种不同性质的电量在内外网混合后的总量与全部任何分量的重组相等;分时峰谷电价的计算虽然对业主的收购价与销售价不能一一对应,但在电网企业的总量和总价值相同,因此总的销项税、进项税和增值税不会变。

但销售和消费的相同电量是同一个业主时,就会发生重复征税。如某自投自用业主的发电量是1.2万度,分布式光伏发电系统的全部发电量自用还不够,但即发即用的电量却只有2仟度,其余需全部上网后调节自用的电量是1万度。按现能源管理模式的办法就是:业主先按燃煤机组标杆电价开增值税额(0.355元×10000×17%)603.5元卖(销售)给电网,代电网(买电)缴纳销项税,而业主又因自用需要从电网将该部分电量按工业用电含税价格0.9326元/度买(消费)回消费,被电网(业主买电)代征的增值税额是(0.9326元×10000÷1.17×17%)1355.06元,结果该业主的税负就变成了直接缴纳的销项税额+被间接代征的增值税额,按增值税法,这1万度电原从生产到消费的全部增值税额只有1355.06元,但消费自用的1万度光伏发电被征缴的增值税额却反而变成了1958.56元(603.5元+1355.06元);或者说按增值税法,任何中间环节都不是增值税的实际纳税人,即这一万度电融合在产品中,在产品销售转嫁给消费者时,可以抵扣的进项税只有1355.06元,额外增加的603.5元增值税却需要直接交税务局。显然,这种被重复征税的结果不应成为掣肘发展分布式发展的操作不当政策。

增值税是价外税,全部税额总是由最终消费者缴纳。按增值税法,业主向电网买回自用的1万度电缴纳的1355.06元已包含其中的603.5元,这603.5元对电网来说先缴纳后抵扣不是实际纳税人,但业主却因销售与消费电量的重叠,销项税不能抵扣转嫁,重叠部分价值的对应税额无法操作让电网企业两次缴纳两次抵扣,因开增值税销售发票(卖电)缴纳销项税是代征代缴的关系,却因税额重叠变成了被征被缴的结果,这种重复征税现象就是阶梯电价造成的。

假如这1万度电属于自用有余上网的电量,最终纳税人就不会是自投自用或能源管理的业主。由业主开给电网销售发票,虽然603.5元税额同样来自电网先支付,但业主代征代缴和电网抵扣进项税转嫁消费者的关系不变,所以业主和电网都不是实际纳税人,因此这种情况下销售给消费者的阶梯电价也不会重复征税,因为业主交的增值税由电网先付,电网交的税又从消费者的纳税额中抵扣,多余的增值税款由电网交给国税,电的最终消费者始终只负担消费该10000度电量1355.06元的全部增值税额不会变,即最终消费者总是任何产品全部增值税纳税人的原理、不能因既销售又消费的阶梯电价适用与否的问题而改变。

㈣、国家对光伏发电采用差额和固定金额分类补贴是个原则性规定。

发改价格〔2013〕1638号通知明确:“一、光伏电站价格:(一)根据各地太阳能资源条件和建设成本,将全国分为三类太阳能资源区,相应制定光伏电站标杆上网电价。各资源区光伏电站标杆上网电价标准见附件。(二)光伏电站标杆上网电价高出当地燃煤机组标杆上网电价(含脱硫等环保电价,下同)的部分,通过可再生能源发展基金予以补贴。二、分布式光伏发电价格㈠对分布式光伏发电实行按照全电量补贴的政策,电价补贴标准为每千瓦时0.42元(含税,下同),通过可再生能源发展基金予以支付,由电网企业转付;其中,分布式光伏发电系统自用有余上网的电量,由电网企业按照当地燃煤机组标杆上网电价收购。(二)对分布式光伏发电系统自用电量免收随电价征收的各类基金和附加,以及系统备用容量费和其它相关并网服务费。

首先补贴金额和方法是政策导向的最充分体现。如自用有余上网的电量按光伏电站的收购价结算,由于固定补贴低于差额补贴,收益不如光伏电站;但自用电量可免收随电价征收的各类基金和附加等,自用电量的效益又比光伏电站好。

其次把光伏发电分为两类是确定电价+补贴组成的最基本依据。如“全额上网”项目的发电量由电网企业按照当地光伏电站上网标杆电价收购,其中的补贴是差额还是固定就关系各方的利益。即属于分布式发电项目:就是当地光伏电站上网标杆电价-固定补贴=电网收购价;假如是光伏电站则是:当地当时光伏电站上网标杆电价-当地燃煤机组标杆上网电价=差额补贴。

另外是全额上网后供用电关系变化判断电站属性的需要。如能源管理全额上网后没有即发即用的电量与光伏电站已无区别,没有适用光伏电站的障碍;但全额上网对自投自用就无法改变自用电量与自用有余上网电量的特征,因而仍只适用分布式发电的价格组合。如山东省物价局鲁价格一发〔2016〕7号《关于贯彻发改价格〔2015〕3044号文件完善陆上风电光伏发电电价政策的通知》,把全额上网模式就明确列入分布式光伏发电的价格范围。

㈤、全面理解“按照当地光伏电站上网标杆电价收购”内含是关键。

首先,光伏发电降价只适用光伏电站。发改价格〔2013〕1638号明确规定“逐步调减光伏电站标杆上网电价和分布式光伏发电电价补贴标准”,及“鼓励通过招标等竞争方式确定光伏电站上网电价或分布式光伏发电电价补贴标准”,可见国家对两种光伏发电采取调减和竞标的标的都是完全不同的,本次调减的是光伏电站上网标杆电价、不是补贴标准。对此[2015]3044号不仅在“实行陆上风电、光伏发电(光伏电站,下同)上网标杆电价随发展规模逐步降低的价格政策”的规定中、用括号清楚标明本次降价范围是光伏发电类中的光伏电站;而且在附件2中又特别注明“2016年1月1日以后备案并纳入年度规模管理的光伏发电项目,执行2016年光伏发电上网标杆电价”,不难发现其中“并纳入年度规模管理”和“光伏发电(光伏电站,下同)”的含义,实质性注明了此电价表的适用范围,或是说明不适用分布式发电项目(没纳入年度规模管理)。

其次,价格主管部门并没有改变业务主管部门制定的产业政策。发改价格[2015]3044号中的“‘全额上网’项目的全部发电量由电网企业按照当地光伏电站标杆上网电价收购”,是国能新能[2014]406号毫无改变的调价前政策,长期未能执行是价格执行只有价格部门的文件有效可以理解。但政策是从2014年开始执行,光伏电站调价是在2016年,假如要执行调减价格,按常规都会明确不同时间执行不同的价格;还特别应当指出的是在本次调减的光伏电站价格与之前不同之时,即在已有两个不同电价表的情况下,仍然只按照原来的规定做出了一模一样的决定!既按照“当地”光伏电站上网标杆电价,根本不是“当地当时”,但“当地”与“当地当时”事关对两表选用的原则,不写当时二字,绝不会是一时的疏忽!因此可以传统的认为“当地”指的是当时的标准,“当地当时”指的是价格变动后的标准。

另外,分布式发电可选择全额上网,实质是政策让投资人对收购电价有更多的选择,并不是让市场可以选择固定或差额补贴,因2014年该政策的出台,有当年分布式发电指标难以完成的背景。自投自用模式分布式光伏发电在并网的情况下,系统的发电量=自用电量+自用有余上网电量永远无法改变。在收购价确定、补贴不变的前提下,自发自用、余电上网与全额上网两种价格的区别在于:以自用和自用有余上网电价是有高有低作为比较,全额上网只是有降有升而已。即自发自用余电上网是即发即用电量的价格高、自用有余上网的电量价格低;全额上网实质是降低了即发即用的价格,但提高了自用有余上网电量的价格。

最后,当前一方面分别设有附件《全国光伏电站标杆上网电价表》和附件2《全国光伏发电上网标杆电价表》两个标题不同的电价表,另一方面发改价格〔2015〕3044号又明确规定是按照“光伏电站标杆上网电价”收购,并对光伏发电加括号与光伏电站作了明确区别,还另加表注等,到底本来就是为了防止执行时的混淆而作的精心设计?!还是一时的疏忽?再加上0.58元/度光伏电价低于水电0.595元/度的收购价,以及补贴资金的缺口不允许国家增加补贴支出!由此到底应执行哪张表的上网标杆电价可想而知。

㈥、最根本的原因是光伏发电自投自用还处于初期发展的弱势地位。

纵观光伏发电的业主,至今绝大部分不是光伏产品的制造商就是资本投资商,产品的销售主要靠制造商的自我消费。生产与消费不分就没有消费促进生产的动力,是光伏行业发展的短板,急需进行供给侧的改革,由此造成了分布式光伏产品的真正消费群体——自投自用的业主至今尚处于起步阶段,对他们碰到实际问题的话语权和反映机会也极少。

二、全额上网后是否就是光伏电站?对相应市场主体效益的影响。

1、对电网企业的影响。把分布式发电全额上网项目都变成光伏电站后,再按当地光伏电站标杆电价收购,就等于不仅是国家补贴(浙江)从每度0.42元增加到了0.5847元,而且把原只适用收购自用有余上网电量的最低电价0.4153元扩展到了全电量的范围。最低价实际就是火电的收购价格,无论是收购电价还是国家补贴下降,对其都毫无影响。因此,电网企业坚持对全额上网就是光伏电站的立场,所持的市场心态是可以理解的。

2、对能源管理投资商的影响。投资商一开始“对利用建筑物屋顶及附属场所建设的分布式光伏发电项目”绝不会选择全额上网,只有在“用电负荷显著减少(含消失)或供用电关系无法履行的情况下,允许变更为全额上网模式”时才可以申请变更;一旦申请变更时,一定又是处于求人的状态,只要变更顺利,一般不敢奢求。

3、对居民光伏业主的影响。居民光伏一般都是自投自用,不管何种上网模式,总是系统的发电量=自用电量+自用有余上网电量的组合,对自用电量也总是最终消费者,因此适用享受分布式发电固定补贴。按当地(浙江)光伏电站上网标杆电价收购是1元,减去固定补贴0.42元,每度电的收购价就是0.58元,而即发即用每度电能节约的钱也不过是0.568元。一旦“对分布式光伏发电系统自用电量免收随电价征收的各类基金和附加”的政策真正落地,供居民选择上网模式的电价就会更加透明。居民用电价格偏低,全额上网的价格优势明显,政策引导的效果一定会更好,对推动浙江百万家庭屋顶光伏工程建设有重大意义。

三、居民光伏全额上网执行分布式光伏发电价格的必要性。

1、发展居民光伏有特殊意义。光伏产业发展最终目的是将太阳能转变为电能应用于社会生产和生活。居民光伏的应用,对科学普及光伏发电知识、促进安全技术的提高、建筑光伏一体化的发展、使用电能替代烧煤燃气等传统能源消费方式具有特别重要的推动作用,对调整能源结构、促进生态文明建设具有重要意义,是有效利用太阳能、推进能源生产和消费革命的重要途径。因此,财税与电价政策着眼点应集中在政府引导、市场主导上,以利于居民光伏的发展,真正让太阳发电造福于民。

2、居民光伏全额上网享受分布式光伏发电补贴是个双赢的结果。光伏只能在白天发电,所发的电量几乎全是峰电,而居民白天都要上班,家里用电很少,据我县700多户居民光伏实践,即发即用的平均电量还从来没有过超20%,因此可以说有80%以上的电量是先就近消纳,再通过电网调节自用。按≥0.9326元/度的电价调节销售给就近的工商业户先用的话,由此平均电价就是0.58元×20%+0.9326元×80%=0.8561元。因此电网企业的销售价0.8561元要远大于实际收购价0.58元;而对居民光伏的业主来说即发即用也只有0.568元/度,全额上网收购价0.58元/度,全部都可比即发即用多0.012元。

3、电网企业全额收购居民光伏发电比收购小水电效益更好。根据浙价资[2014]150号《浙江关于完善小水电上网电价政策有关事项的通知》,2006年及以后投产的水电站峰电的收购价是0.595元/度,不难发现不仅每度光伏电的收购价直接比水电价还低1.5分,而且根据发改价格〔2013〕1638号“对分布式光伏发电系统自用电量免收随电价征收的各类基金和附加”的规定,自用电量还可间接免交其中6.716分随电量征收的各类政府性基金和附加,另外还可以减少1-10KV线路每公里0.3%的线损,所以电网收购分布式光伏发电的收益大大超过收购小水电。

4、有利于降低电网对居民生活用电的供电成本。居民光伏的并网点位于最低电压侧的终端,无需先升压、后降压即可就近消纳,能直接节省输配电的成本。按深圳市2016年10千伏的输配电价为0.1802元来参照,就意味着节约了0.1802元/度的输配电成本。

5、居民光伏分布式电价符合负荷调节电价的市场原则。白天是负荷高峰期,目前大部分实行用电侧峰谷电价。光伏在白天发电,能够缓解白天的负荷压力,应当给予鼓励。燃煤机组标杆上网电价不是峰谷电价,无法体现负荷调节电价的定价策略;而分布式“全额上网”项目发电的收购价=电网转付0.42元(含税)+0.58元(含税)=1元(含税)=由电网企业按照浙江光伏电站上网标杆电价的收购价,其中0.58元既高于燃煤机组标杆上网电价0.4153元,又低于现行小水电0.595元的峰电价格;既体现了负荷调节电价的市场原则,又体现了分布式光伏发、用电在用电侧,符合我国适用峰谷电价的原则,同时进一步区别了光伏电站处于供电侧的不同定价规则。

6、有利于转变居民生活用电靠工商业电价平衡的状况。随着科技和经济发展产能过剩,生活用电高于生产用电是先进国家和经济发展的趋势,较高的居民光伏收购价有利于生活用电由现行的稳定向将来的逐步提高过渡,有利因生产用电下降,导致供电与生产和生活电价新矛盾发生的预期得以化解。

7、加快优质屋顶的开发利国利民。全额上网的电价高于即发即用,再加上分布式发电系统自用的电量不计入阶梯电价适用范围,居民光伏的优质屋顶就非工业园区周围的出租屋莫属了。出租屋用电量大、阶梯电价高,但承租人白天上班用电少,与附近的工厂用电正好互补,白天工厂用电多,出租屋用电少,相反晚上工厂用电少,出租屋用电多,有利于线路的有效利用最大化;政府引导、市场主导后,市场主体追求利益的结果,必然会有更多出租屋的产权人比一般屋顶产权人更热衷于投资光伏发电,有利解决长期困扰分布式发展的找屋顶难、融资难、并网难、收电费难的问题。

但太阳能发电依光照的随变性和对电网稳定的冲击性,决定了可以上网光伏电量的有限性,由此较好的光伏投资收益,有利尽快形成有效的对分布式发电指标的竞争,而竞争的结果有利推动平价上网的尽快实现。

8
、有利于精准扶贫和巩固扶贫效果。光伏扶贫列入精准扶贫之一,是光伏发电收益具有长期性、持续性和产品零库存的优势,但燃煤机组标杆上网电价已连续多年下降(浙江收购价2016年0.4153元,2015年0.4453元,2014年0.4690元,2012年0.4900元),势必影响光伏扶贫户新增收入的稳定,因此实行分布式发电全额上网的电价,有利于巩固扶贫成果。

合理的光伏扶贫电价有利于贫困户资源的开发利用。再穷贫困户即使没有可用于光伏发电的屋顶,但总有可调整用于农光互补发电的地,一旦地的多种使用、等于盘活了这部分土地的价值;国家长期来用最低的电价供应贫困户和农业生产,而这些用电处于电网的末端,输配电成本最高,现在掉过头来就近输配电,把节约的输配电成本用于提高电价肯定是双赢的结果。

习近平指出,良好的生态环境是人类生存与健康的基础。光伏发电是减排降耗、改善环境污染、建设绿水青山的有效途径,而且光伏发电的主要屋顶资源和土地资源在农村;电发明是现代文明的基础,农村用电的生产与消费革命是农业现代化的必由之路,必然对农业产品的变化和农村生活的变革发生深刻的影响。

四、研究总结。

只要是家庭屋顶光伏发电,就一定是分布式发电系统,就一定是自用电量与自用有余上网电量组合的商业模式。因此首先是适用发改价格〔2013〕1638号对分布式光伏发电实行全电量国家补贴0.42元(含税)的规定,对选择或变更为“全额上网”项目的发电量,则应按发改价格[2015]3044号关于“由电网企业按照当地光伏电站上网标杆电价收购”的规定执行。

最近财建[2016]669号已明确:“为简化管理流程,自然人分布式项目不再按目录管理,项目完成并网发电即可按电量享受补贴。”想必“暂按我省燃煤机组标杆电价预结,待财政部公布可再生能源电价附加补助目录后清算”的长期等盼即将过去。但到底是电网企业的收购价=当地光伏电站上网标杆电价-0.42元?还是差额补贴=当地光伏电站上网标杆电价-当地燃煤机组标杆上网电价?家庭屋顶光伏期待政策制定部门最终的权威解释!
 
 
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